Si bien la actividad minera pasó de ser marginal a dar cuenta del 0,9% del valor agregado bruto de la economía y del 3,7% de las exportaciones de bienes y servicios, el sector no se ha desarrollado como se esperaba dado el gran potencial que presenta Argentina.

El potencial geológico del país no se relaciona con la lenta expansión de la industria, incluído sus provedores, y esto se debe a una cuestión que los distintos sectores reclaman y visibilizan hace ya rato: inestabilidad política y macroeconómica la cual modifica las reglas de juego y condiciona las decisiones de inversión, especialmente de capitales extranjeros

Según el informe enfatiza que otra traba relevante para desarrollar proveedores es que, desde la década de 1990, la expansión de la actividad se realizó bajo un marco normativo e institucional diseñado para priorizar la atracción internacional del capital sin un esquema articulado a nivel federal para promover el desarrollo de proveedores nacionales.

Así, la Ley de Inversiones Mineras, principal instrumento que regula las inversiones en el sector, establece incentivos al capital, entre ellos la importación sin aranceles de bienes de capital requeridos para los proyectos, pero no establece incentivos ni condicionamientos efectivos para promover el desarrollo de proveedores nacionales o locales.

Otra limitante estructural es el federalismo de los recursos naturales, en materia de desarrollo de proveedores, el régimen normativo encabezado por la Ley de Inversiones Mineras no establece incentivos institucionales que enmarquen y reglen la coordinación entre la Nación y las provincias. 

En tercer lugar, un diagnóstico recurrente y compartido es que el crecimiento de la actividad se realizó en un contexto de insuficiente inversión estatal en la construcción de institucionalidad para la sustentabilidad económica, social y ambiental del sector.

El documento enfatiza que es necesario que el Estado argentino mejore el modelo minero que se ha consolidado atendiendo los múltiples desafíos de competitividad, de coordinación institucional y gobernanza socio-ambiental; el desarrollo de proveedores es otro de los desafíos que deben priorizarse y atenderse desde la política pública.

Abordar esos desafíos implica aprovechar las tendencias internacionales que exigen una mejor regulación del sector, mayor disponibilidad de información sistematizada y estándares sociales y ambientales más estrictos para la producción minera.

En particular, algunas tendencias de relevancia para el desarrollo de proveedores locales son las nuevas dinámicas del mercado como por ejemplo la híper segmentación de la producción, la industria 4.0 y cambios en la gobernanza de las cadenas globales de valor mineras.

El foco de las recomendaciones para el desarrollo de los proveedores está puesto principalmente en desafíos normativos e institucionales del régimen que regula y promueve el desarrollo de proveedores, especialmente en las políticas nacionales de promoción de la demanda y la oferta y de innovación.

La generación de proveedores de capital nacional genera considerables beneficios socioeconómicos. Por un lado, contribuye a la diversificación productiva a nivel local, provincial y nacional, promoviendo la expansión de la actividad económica a nivel local, y de capacidades productivas y tecnológicas a nivel nacional.

Un análisis de desafíos y recomendaciones de política requiere entender la necesidad de partir desde una mirada estratégica de largo plazo bajo la cual todas las políticas de apoyo y promoción de proveedores, así como del sector más en general, deben orientarse en direcciones sustentables.

El estudio toma como proveedores “nacionales” a empresas (constituidas como personas jurídicas o personas humanas) que cuentan con mayoría de capital argentino radicados en cualquier jurisdicción del país. Abarca todo tipo de proveedores, es decir, empresas argentinas industriales que proveen bienes y servicios intensivos en conocimientos como aquellas que no. Los proveedores que no cumplen con la condición de contar con mayoría de capital argentino, o que son una filial de una empresa multinacional, son entendidos como proveedores extranjeros.

LOS DESAFÍOS DE LA MINERÍA

A nivel corporativo los principales desafíos para los proveedores están establecidos por las políticas y prácticas globales de abastecimiento (global sourcing) de las grandes cadenas globales mineras las cuales introducen importantes barreras de entrada:

+Utilización predominante de contratos marco con proveedores globales, en particular en sectores complejos; 

+Políticas corporativas para el desarrollo de proveedores locales con un enfoque de responsabilidad social empresaria con escaso foco en el desarrollo de capacidades productivas, tecnológicas y de innovación a nivel nacional; 

+Ausencia de contratos con enfoques colaborativos con proveedores y predominancia de órdenes de compra para el desarrollo de piezas ad-hoc lo cual dificulta el escalamiento o upgrading y la permanencia de los proveedores;

+ Falta generalizada (salvo excepciones) de apertura de información sobre demanda actual y/o futura de insumos y/o servicios; 

+Rivalidad y/o falta de colaboración/coordinación entre las empresas mineras para planificar de modo conjunto la demanda y los desarrollos de proveedores.

POLÍTICAS ACTUALES (O NO) PARA EL IMPULSO DE PROVEEDORES

1-Régimen de promoción de inversiones mineras

El principal desafío que enfrentan las políticas públicas para promover proveedores mineros es la falta de un régimen para ello, especialmente de un régimen que debiera ser general, continuo y sistemático de promoción, consistente en el tiempo y entre regiones.

Según la Ley de Inversiones Mineras, las empresas que deseen importar bienes al amparo del beneficio arancelario deberán solicitar autorización a la Secretaría de Minería por cada uno de los bienes que desearen importar acompañando una declaración jurada sobre el destino de los bienes (Art. 21° del Decreto 2.686/93), lo que es controlado por la Dirección Nacional de Inversiones Mineras, perteneciente a la Subsecretaría de Desarrollo Minero. Dicho organismo es también el responsable de emitir los certificados de importación del Art. 21°.

Actualmente las importaciones directas de bienes del sector minero están lideradas en más de un 90% por las ramas metalífera y litio. Dichas importaciones están encabezadas por el sector metales y metalmecánica, el cual representó en 2019 el 53% del total; dentro de esa rama, las maquinarias representan casi el 30% de las importaciones mineras de bienes. La segunda rama con mayor peso en las importaciones mineras es la química (16%) debido a la importación de sustancias como cianuro, oxicianuros de sodio y carbonato de disodio (soda ash, un insumo estratégico para la minería de litio, ver recuadro 5) y la rama de caucho y plástico (12%) donde resaltan, dentro de los plásticos, las geomembranas y tubos rígido.

en los últimos años la Secretaría de Minería ha empleado el listado de posiciones arancelarias establecido en el Anexo I de la Res. 8967 como el principal instrumento para impulsar e incentivar una mayor participación de empresas argentinas en la provisión de bienes y servicios en el ciclo de vida de los proyectos mineros.

Dicho procedimiento de revisión se realiza a través de una Mesa Técnica de Análisis. Las mesas técnicas (de análisis) que se han realizado hasta noviembre de 2022 corresponden a: bolas de molino, cables conductores, tubos de acero, tubos de polietileno, bombas, revestimientos de molino, conos, mandíbulas, cintas transportadoras, rodillos, refugios mineros, geosintéticos y mallas de sujeción. De dichos insumos, el más conocido es el de las bolas de molino forjadas, insumo consumible de alto volumen que se utiliza en los circuitos de molienda de minerales en la actividad minera.

2-Programa Nacional de Desarrollo de Proveedores

El PRODEPRO busca desarrollar proveedores nacionales en sectores estratégicos, a fin de contribuir al impulso de la industria, la diversificación de la matriz productiva nacional y la promoción de la competitividad y la transformación productiva.

Según el informe, en el período 2020-2021 el PRODEPRO tuvo un total de 219 beneficiarios únicos70 quienes, en algunos casos, recibieron más de una ayuda/instrumento, o el mismo instrumento más de una vez. El principal instrumento empleado por el PRODEPRO para empresas proveedoras de todos los sectores estratégicos fueron los ANR, liderados por las energías renovables (23%), la salud (20%) y luego hidrocarburos y minería (15%). En este último rubro, los ANR para proveedores de la minería metalífera alcanzaron casi el 6%, mientras que aquellos para litio (3 proveedores) el 1,3%.

El programa encuentra varios desafíos asociados a su implementación. En primer lugar, podemos mencionar que el acceso a los beneficios que ofrece el programa depende directamente de la demanda por parte de cada proveedor.

Las provincias mineras no han tenido un involucramiento activo en promover el programa ya que el mismo fomenta proveedores intensivos en conocimiento los cuales usualmente se encuentran ubicados en otras provincias. Así, existe una diferencia de prioridades ya que las provincias mineras, mediante políticas de compre local, fomentan el apoyo a proveedores locales.

3-. Ley de Economía del Conocimiento

En minería las actividades que podrían verse beneficiadas están vinculadas a servicios de prospección y exploración, por ejemplo, de sensores remotos o empresas que hagan desarrollos propios de software o vinculados a la Industria 4.0.

Al momento del diagnóstico del informe, a partir de los datos provistos por la Secretaría de Economía del Conocimiento, se estableció que aún existe un número reducido de empresas inscriptas en el régimen que estén proveyendo servicios a empresas del sector minero.

4- Ausencia de un régimen informativo coordinado sobre necesidades y existencia de capacidades domésticas

La ausencia de una normativa federal para promover el desarrollo de proveedores en minería restringe también un requisito clave para las autoridades y los proveedores: el acceso y el manejo de la información sobre demandas futuras de bienes y servicios por parte de las empresas mineras, como también sobre la oferta de proveedores con capacidades para atender dicha demanda. 

El desafío que existe para el Estado es poder coordinar las solicitudes de información a las empresas mineras para evitar la duplicación de solicitudes, como también acordar mecanismos para procesar y manejar dicha información de manera coordinada y transparente entre reparticiones nacionales, y entre reparticiones nacionales y con reparticiones provinciales.  

5- Políticas provinciales

En las provincias con actividad minera los gobiernos provinciales han promovido el desarrollo de proveedores mediante tres instrumentos principales: 

+Políticas de compre y contrate local,

+Condicionantes a la aprobación del EIA o condicionantes en las Declaraciones de Impacto Ambiental (DIA), y 

+Mesas de trabajo social (Salta), rondas de negocios, mesas de asociativismo (San Juan), etc

Las políticas de compre y contrate local son el instrumento de política más frecuentemente utilizado por los gobiernos provinciales para requerir e incentivar a las empresas a avanzar hacia un mayor porcentaje de bienes, servicios y mano de obra contratada localmente, es decir, dentro de cada provincia. Dichas políticas fijan determinados porcentajes de participación mínima para proveedores y mano de obra local, los cuales son monitoreados por las autoridades mineras provinciales.

El documento presenta distintos programas y estrategias utilizadas en el mundo que permiten impulsar la demanda de los proveedores como así también los desafíos locales para tal fin.

QUÉ HACER PARA MEJORAR E IMPULSAR A PROVEEDORES

A partir del diganóstico de la situación, el Ministerio de Economía y Fundar desarrollaron distintas políticas que deberían de aplicarse para que los proveedores puedan enfrentar los desafíos de la industria.

En primer lugar, entendemos que es prioritario codefinir entre múltiples actores una visión estratégica para el desarrollo del sector en los próximos años, por ejemplo en torno a cuestiones de sustentabilidad. Luego las políticas para el desarrollo de proveedores y la institucionalidad se deben definir en función de esta visión estratégica.

En segundo lugar destacaron que sus recomendaciones de políticas para el desarrollo de proveedores, a corto, mediano y largo plazo, se articulan en función del objetivo de avanzar hacia una minería que priorice el manejo sustentable de los recursos, la descarbonización de sus actividades, el impulso de encadenamientos productivos aguas arriba y aguas abajo de proveedores intensivos y no intensivos en conocimiento, y la búsqueda de soluciones innovadoras a limitantes estructurales del sector como son la conflictividad social y la insuficiente coordinación de políticas mineras a nivel federal.

Las grandes empresas del sector son centrales para el desarrollo de políticas orientadas al desarrollo de proveedores competitivos para la minería. Las políticas deben entonces ser codiseñadas entre el sector empresario y el Estado, bajo la lógica de que el Estado cumple el rol de guiar, incentivar y generar oportunidades para los proveedores (existentes y potenciales) para insertarse, mantenerse y expandirse competitivamente en las cadenas globales de valor minera, así como diversificar sus clientes.

En dicho marco el Estado puede establecer requerimientos a las empresas mineras, por ejemplo mediante Planes de Participación de la Industria Nacional; sin embargo, debe en paralelo, por un lado, atender los reclamos (actuales e históricos) del sector y de los proyectos mineros,83 y por el otro, fortalecer sus capacidades institucionales para poder cumplir el rol de guía y articulador, por ejemplo, en el manejo de información sobre la oferta y la demanda minera articulado a nivel federal y a través de una base de datos que se mantenga operativa en el tiempo (no supeditada a ciclos político-electorales).

En este sentido, es rescatable la visión del Estado australiano, el cual ha establecido un balance positivo entre regulaciones e incentivos tanto para la demanda como para la oferta con el objetivo de fomentar el desarrollo de proveedores nacionales. Para ello, si bien establece requerimientos para las empresas mineras (y de otros sectores), el Estado en sus distintos niveles apoya, incentiva y facilita a los sectores a cumplir con dichos requerimientos.

Asimismo, el Estado australiano ha mantenido en el tiempo una activa política de promoción a la innovación apoyada en múltiples puntos de contacto entre empresas mineras y los gobiernos a lo largo de la cadena y a través de diversos mecanismos institucionales de articulación público-privada (IGF, 2018). Se dividen los lineamientos de políticas en dos grupos, uno a corto y otro a mediano y largo plazo. 

Entre los lineamientos posibles a corto plazo se ve como más factible realizar reformas en el régimen de promoción establecido por la ley de inversiones mineras 24.196/93 y modificatorias  mediante cambios en los condicionamientos para acceder a los beneficios que establece dicha ley (estabilidad fiscal, arancelaria y cambiaria). Propuestas como

+Reforzar el requerimiento de presentar un PPIN (u otro instrumento superador) como condición para acceder a la estabilidad fiscal

+Modificaciones administrativas al Art. 21° de la Ley de Inversiones Mineras que  otorga a los inscriptos en el régimen de promoción la posibilidad de importar bienes de capital exentos del pago de derechos de importación

A mediano plazo se debe trabajar en una visión estratégica del sector y una nueva institucionalidad minera para la coordinación Nación-Provincias

+ Para promoción de la demanda: Hacia una política federal de desarrollo de proveedores para minería;  Régimen federal informativo de la demanda minera

+Promoción de la oferta: Régimen federal informativo de la oferta y de las capacidades domésticas existentes; Fomento del asociativismo y mayor asistencia técnica a proveedores locales.

+Innovación: Articulación público-privada para la I+D y el fortalecimiento de capacidades institucionales; Cooperación entre proveedores e innovación abierta

+ Régimen de promoción de la economía del conocimiento

CLICK PARA LEER EL PROYECTO PARA PROVEEDORES (PÁGINAS 87 A 150)

Fuente: MINING PRESS/ENERNEWS